第一(yi)講(jiang) 焦小(xiao)平：中國PPP改革的路徑(jing)
財(cai)政部(bu)PPP中心副主任焦小平
一、中國PPP改革的背景(jing)
一(yi)是(shi)中(zhong)國(guo)開始新一(yi)輪(lun)全面改革(ge)。2013年11月黨的(de)第十八(ba)屆三中(zhong)會議通(tong)過(guo)了(le)《中(zhong)共中(zhong)央(yang)關于全面深化(hua)(hua)改革(ge)若干重(zhong)大問題的(de)決定(ding)》，對中(zhong)國(guo)新一(yi)輪(lun)改革(ge)，特別是(shi)對如何實現(xian)(xian)治理(li)體(ti)系(xi)(xi)和(he)治理(li)能力現(xian)(xian)代化(hua)(hua)進行了(le)全面部(bu)署(shu)，核心精神有三條：(1)全面依法治國(guo)；(2)發揮(hui)市場在(zai)資(zi)源(yuan)配置中(zhong)的(de)決定(ding)性(xing)作用；(3)改革(ge)更要突出整體(ti)性(xing)、系(xi)(xi)統性(xing)和(he)協同性(xing)。
二(er)是中國經濟進(jin)入(ru)新常態(tai)，在今后相(xiang)當長的(de)時期，供給側結構性改(gai)革是重(zhong)點。走出新常態(tai)的(de)一(yi)(yi)項具體(ti)目(mu)標是“三去(qu)一(yi)(yi)降(jiang)一(yi)(yi)補”，深層次癥(zheng)結在于發展(zhan)(zhan)模(mo)式粗(cu)放，出路在于全面(mian)深化改(gai)革，要通過(guo)體(ti)制機(ji)制創(chuang)新實現(xian)發展(zhan)(zhan)活力釋放、發展(zhan)(zhan)動力轉換和發展(zhan)(zhan)模(mo)式創(chuang)新，把(ba)發展(zhan)(zhan)的(de)質量和效率放在更優先的(de)位置(zhi)上。
三是2015年(nian)出臺的《預算法》對(dui)政(zheng)府(fu)融資模式進行了全面規范(fan)。今后政(zheng)府(fu)融資管理：規模要有度、形式要規范(fan)、管理要透(tou)明、投資要有效(xiao)。
二、中(zhong)國(guo)PPP改革(ge)的邏輯
PPP是一種市場化(hua)、社會化(hua)的(de)公共產(chan)品(pin)供給(gei)管(guan)理(li)模式，旨在(zai)通過改革創新，打(da)破壟斷(duan)，引(yin)入(ru)競爭機(ji)制，利用市場的(de)專業和創新能力，豐富公共產(chan)品(pin)供給(gei)，提高公共服務性價比(bi)，滿足人們不(bu)斷(duan)增長的(de)多樣化(hua)公共服務需求。PPP是一項以供給(gei)側(ce)結構(gou)性改革為(wei)(wei)主，需求拉動為(wei)(wei)輔的(de)改革。
PPP改(gai)革是(shi)(shi)全(quan)面(mian)深化改(gai)革的(de)一(yi)部分，可(ke)以(yi)說(shuo)是(shi)(shi)全(quan)面(mian)改(gai)革的(de)一(yi)個(ge)(ge)前奏(zou)，充(chong)分體(ti)(ti)現了依法治(zhi)國、發(fa)揮市場在(zai)資(zi)源配置(zhi)中的(de)決(jue)定性(xing)作用(yong)(yong)和更好(hao)發(fa)揮政(zheng)府(fu)作用(yong)(yong)的(de)核心精神。中國是(shi)(shi)一(yi)個(ge)(ge)轉(zhuan)型(xing)中的(de)國家，如果不(bu)首先在(zai)體(ti)(ti)制(zhi)機制(zhi)進行變革，項目(mu)層(ceng)面(mian)的(de)改(gai)革就會轉(zhuan)不(bu)動、理不(bu)順。所以(yi)，在(zai)我國當前發(fa)展階段，PPP改(gai)革就是(shi)(shi)一(yi)次體(ti)(ti)制(zhi)機制(zhi)的(de)變革。主要從三個(ge)(ge)層(ceng)面(mian)去(qu)理解(jie)：
一是(shi)在宏(hong)觀(guan)層(ceng)面，它是(shi)政府(fu)轉變職能、國(guo)家治理現代(dai)化改革的一部分；
二是(shi)(shi)在中觀層面(mian)，它是(shi)(shi)一次體(ti)制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)創新。牽引推動行政(zheng)體(ti)制(zhi)(zhi)改革(ge)、財政(zheng)體(ti)制(zhi)(zhi)改革(ge)、投融資體(ti)制(zhi)(zhi)改革(ge)；
三是在微(wei)觀層面，它追求物有所(suo)值的管(guan)理目標。強調政府與(yu)社會資本(ben)平等合作、風(feng)險與(yu)收益匹配、全生命周期管(guan)理、按(an)績效付費和公開(kai)透(tou)明等。
自2013年(nian)底全面推進(jin)PPP改革(ge)以來，中國PPP市場(chang)(chang)(chang)煥然(ran)一新(xin)，無論是在(zai)規(gui)模(mo)和質量上(shang)(shang)都得到全面提(ti)升。核心原因是改革(ge)釋放了活力，競(jing)爭提(ti)高了效率，讓市場(chang)(chang)(chang)在(zai)公共資(zi)源的配(pei)置中發揮了更(geng)大作(zuo)用(yong)。從(cong)技術而(er)言(yan)，我們借鑒了國際(ji)PPP發展成功實(shi)踐經驗，從(cong)交(jiao)易機(ji)(ji)制上(shang)(shang)對(dui)PPP市場(chang)(chang)(chang)進(jin)行了擴圍，在(zai)原來單(dan)一的使用(yong)者(zhe)付費(fei)基礎上(shang)(shang)，增加了混合付費(fei)和政(zheng)府(fu)付費(fei)兩種新(xin)機(ji)(ji)制，把政(zheng)府(fu)預(yu)算(suan)管理與政(zheng)府(fu)在(zai)項目合同(tong)中支付承諾進(jin)行了銜接，使社會(hui)資(zi)本更(geng)有信心與政(zheng)府(fu)開展長期(qi)投資(zi)合作(zuo)，穩定了市場(chang)(chang)(chang)預(yu)期(qi)。
前段時間，我到云南大(da)理對洱(er)海水(shui)環境治(zhi)(zhi)(zhi)理PPP項目進行了調(diao)研(yan)。大(da)理市(shi)在“十二(er)五”期間環境投資(zi)(zi)總額是(shi)20多億(yi)(yi)，但洱(er)海第一期治(zhi)(zhi)(zhi)理項目規(gui)劃投資(zi)(zi)就(jiu)要35億(yi)(yi)多，僅從融資(zi)(zi)這(zhe)(zhe)個(ge)角度，如(ru)果(guo)只靠政(zheng)府(fu)的(de)力量，治(zhi)(zhi)(zhi)理好(hao)洱(er)海幾乎是(shi)一個(ge)不可能(neng)完成(cheng)的(de)任務(wu)。但是(shi)通(tong)過引入PPP模(mo)式，利用市(shi)場(chang)(chang)競爭的(de)力量，政(zheng)府(fu)通(tong)過整合現有資(zi)(zi)源，每年僅需額外增加6,250萬元的(de)支(zhi)出，就(jiu)使這(zhe)(zhe)個(ge)國內一流的(de)綜合環境治(zhi)(zhi)(zhi)理項目落地、開工了。這(zhe)(zhe)個(ge)案例充分(fen)證明了只有改革，只有創新，只有充分(fen)利用市(shi)場(chang)(chang)和政(zheng)府(fu)兩種資(zi)(zi)源，我們才(cai)能(neng)真正(zheng)實(shi)現又好(hao)又快的(de)轉型升級發展(zhan)。
三(san)、中(zhong)國(guo)PPP改(gai)革的路徑(jing)
(一)PPP改革最終目標就是要建立一個統一、規范、透明、高效的PPP大(da)市(shi)場。
“統(tong)一”就是(shi)要(yao)打破籬笆(ba)經濟(ji)，打破地區分(fen)割(ge)，地方市(shi)場要(yao)真正開(kai)放(fang)。“規范(fan)”就是(shi)要(yao)建立統(tong)一的(de)(de)市(shi)場規則和(he)標準(zhun)。“透(tou)明(ming)(ming)”就是(shi)要(yao)把項目管理的(de)(de)識(shi)別(bie)、開(kai)發、采(cai)購(gou)、執行、移交(jiao)的(de)(de)各(ge)階段全過(guo)程透(tou)明(ming)(ming)公(gong)開(kai)。“高效(xiao)”就是(shi)要(yao)讓市(shi)場在優化公(gong)共服(fu)務資源配置中發揮更(geng)大作(zuo)用，政府精力(li)應(ying)更(geng)多放(fang)在法規標準(zhun)制定、市(shi)場監管、營商(shang)環境優化和(he)績效(xiao)管理上，有限政府才能(neng)實現(xian)高效(xiao)政府。
(二)近階段PPP改革工(gong)作重點是構建制(zhi)度(du)體系、建設組織(zhi)框(kuang)架和(he)發(fa)揮示范項目引領作用。
1. 構(gou)建(jian)制度(du)體(ti)系(xi)主要(yao)(yao)從(cong)法律、政策(ce)和操作規則標準三(san)個層面進(jin)行。特別是要(yao)(yao)加強法制建(jian)設和操作規則標準方面的短(duan)板建(jian)設，PPP改革的一切行動(dong)都要(yao)(yao)做到(dao)依法行政;其次就是要(yao)(yao)使(shi)頒(ban)布(bu)的制度(du)規則標準可操作、可執行。
2.建設(she)組織框架的(de)(de)(de)(de)核心是轉變政(zheng)府職能(neng)、放管(guan)結合、優化服(fu)務。政(zheng)府該放給社會的(de)(de)(de)(de)、放給市(shi)場的(de)(de)(de)(de)必須要放足，政(zheng)府該管(guan)好(hao)的(de)(de)(de)(de)必須要管(guan)好(hao)、管(guan)嚴。要充分發揮社會第三方專業機(ji)構的(de)(de)(de)(de)能(neng)力(li)，提(ti)高項目管(guan)理的(de)(de)(de)(de)科(ke)學性，要讓專業的(de)(de)(de)(de)人做專業的(de)(de)(de)(de)事。要培(pei)養社會資(zi)本的(de)(de)(de)(de)社會責任意識和(he)公眾的(de)(de)(de)(de)參與意識。
3. PPP改革(ge)是一(yi)項綜(zong)合性系統性工程，要規范穩步推(tui)進(jin)，不能(neng)冒進(jin)。在2014—2016年間，PPP改革(ge)主要采取示范項目引領推(tui)進(jin)方式(shi)，通(tong)過示范項目達到就近(jin)教育、就近(jin)培訓和(he)探索總(zong)結的(de)目的(de)，摸索出(chu)一(yi)條可放大、可復(fu)制、可推(tui)廣(guang)的(de)改革(ge)模(mo)式(shi)。
2014年(nian)(nian)，財政(zheng)部推出第一批(pi)示范(fan)項目(mu)(mu)(mu)(mu)，當時(shi)挑選30個示范(fan)項目(mu)(mu)(mu)(mu)都非(fei)常困難，后來還有4個項目(mu)(mu)(mu)(mu)被調出。這批(pi)項目(mu)(mu)(mu)(mu)僅覆蓋(gai)了5個行業(ye)、15個省(sheng)、總投資1,538億元(yuan)。經過一年(nian)(nian)的(de)教育(yu)、培訓、推廣，社會(hui)各(ge)界對PPP有了更(geng)全面的(de)認(ren)識，2015年(nian)(nian)財政(zheng)部推出第二批(pi)項目(mu)(mu)(mu)(mu)時(shi)，地方上報的(de)備選項目(mu)(mu)(mu)(mu)無(wu)論是數量(liang)還是質量(liang)都有大幅度提(ti)高(gao)，最后中(zhong)選項目(mu)(mu)(mu)(mu)有206個，覆蓋(gai)13個行業(ye)，總投資8,126億元(yuan)。
這兩批示范項目有四(si)個特點：一是(shi)(shi)，社會(hui)資(zi)本的(de)偏(pian)好主要在(zai)交通、市(shi)(shi)政(zheng)和環境保護領域，這與當前(qian)我國城(cheng)鎮(zhen)化進(jin)程和綠色發(fa)展(zhan)理念(nian)完全(quan)吻合;二(er)是(shi)(shi)，兩批示范項目基本上覆蓋了所有省市(shi)(shi)(自治區);三(san)是(shi)(shi)，社會(hui)類基礎(chu)設施(shi)項目的(de)比(bi)重(zhong)大幅提高(gao)，總占(zhan)比(bi)超過10%;四(si)是(shi)(shi)，綠色低碳(tan)基礎(chu)設施(shi)項目增加很快(kuai)，占(zhan)比(bi)超過60%，說明地方政(zheng)府已充分(fen)意識(shi)到我們(men)的(de)發(fa)展(zhan)必須是(shi)(shi)綠色的(de)、可持續(xu)的(de)。
(三)用(yong)“互(hu)聯網+”技術管(guan)理PPP項目。
PPP是政府、社(she)會資本和社(she)會公眾三(san)者之間的(de)一(yi)種互(hu)動參與、合作管(guan)(guan)理(li)模式，我們的(de)管(guan)(guan)理(li)理(li)念(nian)、手段和工具必須要創新。財政部PPP中(zhong)心(xin)作為全(quan)國性PPP管(guan)(guan)理(li)執行機構，采(cai)用“互(hu)聯(lian)網(wang)+”管(guan)(guan)理(li)技術(shu)建立了全(quan)國PPP綜合信息平(ping)臺(tai)，充分利用大(da)數據(ju)互(hu)動管(guan)(guan)理(li)方式，努(nu)力實現線(xian)上信息統計分享、動態跟(gen)蹤(zong)管(guan)(guan)理(li)、促進商業交易(yi)三(san)大(da)目(mu)標。截至今(jin)年3月底，錄入(ru)信息平(ping)臺(tai)的(de)項(xiang)(xiang)目(mu)有(you)7,721個(ge)(ge)，總投資8.8萬億元。這些(xie)項(xiang)(xiang)目(mu)主要有(you)三(san)個(ge)(ge)特點：
一是從付(fu)(fu)費(fei)機(ji)制看，采(cai)用混合付(fu)(fu)費(fei)和(he)政府付(fu)(fu)費(fei)的項目比例達到63%，使用者付(fu)(fu)費(fei)下降(jiang)到37%；
二是從投資(zi)結構(gou)看，目前城建領域項目份額越來越大，比如新(xin)型城鎮化、地下管廊、海綿城市、環境工程等；
三是(shi)綜合環(huan)(huan)境(jing)生態治(zhi)(zhi)理(li)項(xiang)目(mu)大幅度上升，把污水、供水、環(huan)(huan)境(jing)治(zhi)(zhi)理(li)、生態治(zhi)(zhi)理(li)等(deng)整合在(zai)一個項(xiang)目(mu)內(nei)，更加(jia)強調整體(ti)(ti)系統優化(hua)。我們非常(chang)高興地(di)看到五大發展理(li)念在(zai)PPP示范(fan)項(xiang)目(mu)中得到了具(ju)體(ti)(ti)執行，切身感受到各級政(zheng)府治(zhi)(zhi)理(li)理(li)念和(he)管理(li)方式(shi)發生的(de)變化(hua)。
PPP改革(ge)在當今的(de)(de)中(zhong)國是一(yi)種創(chuang)新的(de)(de)發展(zhan)理念、創(chuang)新的(de)(de)發展(zhan)路徑、創(chuang)新的(de)(de)發展(zhan)模式，需要我們(men)持之以恒地(di)努力做好。
第二講 焦(jiao)小(xiao)平(ping)：PPP是新一(yi)輪體制創新
財(cai)政部(bu)PPP中心副主任焦(jiao)小平
非常榮(rong)幸參加第十五(wu)屆中國經濟論(lun)壇，我(wo)發言題目是創新(xin)(xin)(xin)(xin)與PPP。我(wo)想“創新(xin)(xin)(xin)(xin)”這(zhe)個詞(ci)在技術方(fang)面容易引(yin)起注意，就像Iphone，Iphone的(de)出(chu)現(xian)給我(wo)們(men)帶(dai)來新(xin)(xin)(xin)(xin)的(de)生活形態，也帶(dai)來一(yi)種新(xin)(xin)(xin)(xin)的(de)經濟業(ye)態。對制度(du)創新(xin)(xin)(xin)(xin)大家(jia)可(ke)能關注得(de)少，但(dan)制度(du)創新(xin)(xin)(xin)(xin)恰恰是所(suo)有創新(xin)(xin)(xin)(xin)的(de)基礎和(he)保(bao)障(zhang)。今天和(he)大家(jia)分享如何在公共產品(pin)服務領(ling)域通過創新(xin)(xin)(xin)(xin)、通過市場來增加、改善和(he)提高我(wo)們(men)公共產品(pin)的(de)供給和(he)效率。
今天主要(yao)和大家分享(xiang)三方面信息，第(di)一，2014年以(yi)來按(an)照黨中央(yang)、國務(wu)院(yuan)的(de)部署，PPP被(bei)賦予新的(de)內涵。第(di)二(er)，財(cai)政部在近兩(liang)年統籌PPP工作的(de)進展(zhan)(zhan)情況。第(di)三，對我們兩(liang)年PPP發展(zhan)(zhan)形勢做(zuo)一個簡單(dan)的(de)歸納和展(zhan)(zhan)望。
1、PPP改革背景(jing)
自上世(shi)(shi)紀80年代(dai)改革開放以來(lai)，中(zhong)國經(jing)(jing)過30年高速(su)經(jing)(jing)濟發(fa)展(zhan)(zhan)，創造(zao)了舉世(shi)(shi)矚(zhu)目的(de)“中(zhong)國奇跡”，成(cheng)為(wei)世(shi)(shi)界第(di)二大經(jing)(jing)濟體。在(zai)高速(su)發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)背(bei)后(hou)，粗(cu)放發(fa)展(zhan)(zhan)模(mo)式帶(dai)來(lai)的(de)挑(tiao)戰(zhan)也逐步顯現出來(lai)，比如當前(qian)經(jing)(jing)濟發(fa)展(zhan)(zhan)的(de)新常態。新常態表象(xiang)為(wei)三期疊加(jia)，深層次是結(jie)構問題(ti)、效率問題(ti)和動(dong)力問題(ti)。在(zai)新的(de)歷史發(fa)展(zhan)(zhan)階段，如何把中(zhong)國經(jing)(jing)濟帶(dai)入中(zhong)高端(duan)，躍過中(zhong)等收入陷阱(jing)，實(shi)現民族(zu)偉大復興的(de)中(zhong)國夢，我們還面(mian)臨(lin)諸(zhu)多挑(tiao)戰(zhan)。
十八屆三中全會通過的(de)《全面(mian)(mian)深化改(gai)革決(jue)(jue)(jue)定(ding)(ding)》回答了剛(gang)才我提(ti)出(chu)的(de)問題，為中國(guo)未來發(fa)展(zhan)進行(xing)了戰略性(xing)設計。如何理解國(guo)家治(zhi)理能力(li)和治(zhi)理體(ti)系現代化，《全面(mian)(mian)深化改(gai)革決(jue)(jue)(jue)定(ding)(ding)》兩(liang)大(da)核心要素對此(ci)做出(chu)了具體(ti)解讀(du)，一是(shi)依(yi)法治(zhi)國(guo)，第二是(shi)發(fa)揮(hui)市(shi)場(chang)在資源(yuan)配(pei)置的(de)決(jue)(jue)(jue)定(ding)(ding)性(xing)作用。沒有依(yi)法治(zhi)國(guo)，就解決(jue)(jue)(jue)不(bu)了公平(ping)競爭(zheng)(zheng)、平(ping)等(deng)競爭(zheng)(zheng)問題；不(bu)發(fa)揮(hui)市(shi)場(chang)配(pei)置資源(yuan)決(jue)(jue)(jue)定(ding)(ding)性(xing)作用，就解決(jue)(jue)(jue)不(bu)了效率問題。傳(chuan)統以政府為主(zhu)推動的(de)發(fa)展(zhan)模式(shi)，在邊(bian)際(ji)效用遞減(jian)情(qing)況(kuang)下，需(xu)要煥發(fa)新(xin)的(de)活力(li)，尋找新(xin)的(de)動力(li)。
在未來(lai)相當(dang)長(chang)時(shi)期，誰是(shi)中國經濟發展(zhan)的主(zhu)流推動力？我(wo)想至少有個：第(di)(di)一，城(cheng)鎮化；第(di)(di)二，公(gong)共(gong)產品。如何用(yong)好兩大(da)推動力，創新(xin)(xin)(xin)轉(zhuan)換(huan)動力是(shi)關鍵(jian)。要通過體(ti)制機(ji)制創新(xin)(xin)(xin)，讓市場的活(huo)力和(he)效率發揮(hui)出來(lai)。新(xin)(xin)(xin)《預算法》的實施要求(qiu)政府(fu)傳統融資(zi)平轉(zhuan)型，也(ye)就是(shi)說(shuo)，要把(ba)政府(fu)信用(yong)與(yu)項目(mu)商(shang)業信用(yong)進(jin)行嚴格隔離管(guan)理。但是(shi)，新(xin)(xin)(xin)《預算法》出臺并不(bu)是(shi)說(shuo)不(bu)要發展(zhan)了，不(bu)實行積極財政政策(ce)了，而是(shi)要求(qiu)我(wo)們用(yong)更加(jia)規范可(ke)持續的財政政策(ce)推動新(xin)(xin)(xin)一輪(lun)經濟發展(zhan)。PPP就是(shi)新(xin)(xin)(xin)渠道之一。在中國新(xin)(xin)(xin)一輪(lun)改革(ge)中，PPP是(shi)一種以供給側改革(ge)為(wei)主(zhu)、需求(qiu)拉動為(wei)輔的體(ti)制機(ji)制創新(xin)(xin)(xin)。
2、PPP新內涵
PPP對中(zhong)國不(bu)是(shi)一個新(xin)鮮的事，上世紀90年代開始(shi)(shi)，EPC、BT、BOT在(zai)我國電(dian)力、水務(wu)和高速(su)公路開始(shi)(shi)應用(yong)，為基礎設(she)施提升作出了重大貢(gong)獻。但過去主要(yao)是(shi)把PPP作為政府一種市場化融(rong)資手段來對待。
十(shi)八(ba)屆三(san)中全(quan)(quan)會(hui)后我(wo)國(guo)開始(shi)第(di)一輪全(quan)(quan)面(mian)深化(hua)改革。如何在(zai)公(gong)共(gong)(gong)產(chan)品(pin)服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)領(ling)域，實(shi)現國(guo)家治理(li)體系和治理(li)能力的現代化(hua)，我(wo)們需要(yao)(yao)牢牢抓住(zhu)《全(quan)(quan)面(mian)深化(hua)改革決定》兩個核心(xin)(xin)。按(an)照黨中央國(guo)務(wu)(wu)(wu)院的部署，由財(cai)政(zheng)部統籌推進PPP工作，在(zai)公(gong)共(gong)(gong)產(chan)品(pin)和服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)領(ling)域創新市場化(hua)供給管理(li)模(mo)式(shi)，PPP在(zai)新的歷(li)史發(fa)(fa)展階段(duan)被(bei)賦予新的內涵(han)。《關于在(zai)公(gong)共(gong)(gong)服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)領(ling)域推廣政(zheng)府和社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本合(he)作模(mo)式(shi)的指導意見(jian)》（國(guo)辦發(fa)(fa)〔2015〕42號）對(dui)PPP進行了定義(yi)。新內涵(han)主要(yao)(yao)包括三(san)大核心(xin)(xin)要(yao)(yao)素：第(di)一，競爭。要(yao)(yao)通過(guo)公(gong)開公(gong)平競爭方式(shi)選(xuan)擇社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本人(ren)。第(di)二，政(zheng)府與社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本是平等合(he)作關系。第(di)三(san)，政(zheng)府與社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本之間(jian)權利與義(yi)務(wu)(wu)(wu)如何分配(pei)？社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本沒有任(ren)何免費提供公(gong)共(gong)(gong)產(chan)品(pin)服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)的義(yi)務(wu)(wu)(wu)，政(zheng)府通過(guo)向社(she)(she)(she)(she)會(hui)資(zi)(zi)(zi)本購(gou)買服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)的形式(shi)，向老百姓提供價格性能比更好的公(gong)共(gong)(gong)產(chan)品(pin)和服(fu)(fu)務(wu)(wu)(wu)。所以，2014年以后，如果還說PPP僅(jin)僅(jin)是一種融資(zi)(zi)(zi)手段(duan)，這就(jiu)是一種不全(quan)(quan)面(mian)和正確(que)的理(li)解。
3、PPP是一(yi)次(ci)體制(zhi)(zhi)機制(zhi)(zhi)變(bian)革
主要從三個層面理解。
第一，宏觀層面，它是國家治理治理體系和治理能力現代化的一次提升。
第二(er)，中(zhong)觀層(ceng)面，PPP模式必須落地到一個個具體項目，它就像一個皮影，其背后三條線是決定其能否活動的關鍵，即行政改革、財政體制改革、投融資體制改革。不進行行政體制改革，社會資本進入難、合作難等問題就解決不了；沒有財政體制改革，不把項目付費機制與預算管理相銜接，社會資本合理投資收益如何在機制上得到保證；投融資體制不改革，市場能做的政府依然自投自建，市場擠出效應就不可避免。在過去30年，投資是經濟增長第一大推動力，但投資效率問題依然沒有得到很好解決。
第三，微觀層面，PPP是公共產品和服務供給管理方式的一個創新。主要表現為：1、通過市場競爭方式提供通過公共產品服務。2，在市場與政府之間合理分配風險，把風險和收益掛鉤。3，強調供應鏈整體優化、長期優化，即全生命周期管理。4、實行公開透明管理，讓老百姓有知情權、參與權和監督權。5、能夠提高率，即物有所值。對政府來說，就是少花錢、多辦事、辦好事。
4、PPP開展的(de)領域
PPP到(dao)底可(ke)(ke)以在(zai)哪些領(ling)(ling)域推廣？按照現(xian)代(dai)市(shi)(shi)場(chang)經(jing)濟(ji)標準(zhun)，經(jing)濟(ji)發展領(ling)(ling)域化分為(wei)市(shi)(shi)場(chang)競爭領(ling)(ling)域和(he)公(gong)共(gong)產(chan)品領(ling)(ling)域。在(zai)競爭領(ling)(ling)域完(wan)全由(you)市(shi)(shi)場(chang)配置(zhi)(zhi)資源。在(zai)準(zhun)公(gong)共(gong)領(ling)(ling)域，一部(bu)(bu)分資源可(ke)(ke)以通過市(shi)(shi)場(chang)配置(zhi)(zhi)，這(zhe)部(bu)(bu)分完(wan)全可(ke)(ke)以推行PPP，另一部(bu)(bu)分，比(bi)(bi)如政府(fu)管(guan)理(li)領(ling)(ling)域可(ke)(ke)不(bu)可(ke)(ke)以搞PPP？比(bi)(bi)如財政部(bu)(bu)門(men)，政府(fu)預算(suan)等核心業務絕(jue)對不(bu)可(ke)(ke)以請(qing)會計(ji)事(shi)務所來(lai)編制；但機關(guan)后勤輔助性服(fu)務就可(ke)(ke)以，比(bi)(bi)如招(zhao)待所等。
5、PPP商業運作方式
PPP是一(yi)種(zhong)公共產品(pin)服(fu)務(wu)(wu)市場(chang)化供給方式，也是一(yi)種(zhong)商業(ye)模(mo)式，有很多具體業(ye)態。根據市場(chang)化程度不同(tong)，小到購(gou)買服(fu)務(wu)(wu)、委托經(jing)營，中到一(yi)個項目的BOT或特許經(jing)營，大到一(yi)個區(qu)域綜合開發(fa)經(jing)營，蘇(su)州新加(jia)坡工業(ye)園就是一(yi)個綜合類(lei)開發(fa)項目。高新工業(ye)園區(qu)就可以采用PPP模(mo)式，在政府(fu)規(gui)劃下(xia)由社會(hui)資本建設(she)和運營。最后還有一(yi)種(zhong)完全市場(chang)化供給方式，比如(ru)我國移動通信服(fu)務(wu)(wu)就是完全市場(chang)化供給。
6、我國PPP發(fa)展階(jie)段劃分
自(zi)上(shang)世紀八十(shi)年(nian)代末以(yi)來，EPC、BT、BOT等(deng)形(xing)式已開(kai)(kai)(kai)始應(ying)用，主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)用于(yu)解決政(zheng)府市場融資(zi)，稱之為PPP1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)。從(cong)(cong)2014年(nian)開(kai)(kai)(kai)始，按(an)照黨中央國務院部署由財政(zheng)部統(tong)籌推進新(xin)一輪PPP改革，被賦予新(xin)內涵，稱之為PPP2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)。兩個版(ban)(ban)(ban)(ban)本(ben)共(gong)同點是(shi)都(dou)具有融資(zi)功能，而且2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)的(de)(de)(de)杠桿率要(yao)(yao)更大。不(bu)同點是(shi)：第一，從(cong)(cong)功能來看(kan)，1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)主(zhu)(zhu)要(yao)(yao)關注融資(zi)問題(ti)；2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)強調從(cong)(cong)建設到運營服務的(de)(de)(de)全(quan)生(sheng)命周期整體(ti)(ti)優化；第二，從(cong)(cong)合(he)(he)作(zuo)期限看(kan)，1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)合(he)(he)作(zuo)期限短(duan)，一般3-5年(nian)；2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)要(yao)(yao)求(qiu)最短(duan)十(shi)年(nian)以(yi)上(shang)。第三，從(cong)(cong)社會資(zi)本(ben)選(xuan)擇方式上(shang)，1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)的(de)(de)(de)競(jing)爭不(bu)充(chong)分；2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)要(yao)(yao)求(qiu)充(chong)分競(jing)爭，反(fan)對所有制和區(qu)域歧視。第四，在透明(ming)度上(shang)，1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)透明(ming)度不(bu)高；2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)要(yao)(yao)求(qiu)在項目識別(bie)、準備、采購、執(zhi)行(xing)(xing)等(deng)階段都(dou)要(yao)(yao)公(gong)開(kai)(kai)(kai)透明(ming)，凡是(shi)不(bu)涉及國家機密(mi)和商業核(he)心(xin)秘密(mi)的(de)(de)(de)信息都(dou)要(yao)(yao)向社會披(pi)露。第五，在PPP法(fa)(fa)律救濟上(shang)，1.0版(ban)(ban)(ban)(ban)以(yi)特許經營為主(zhu)(zhu)，適用于(yu)行(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)；而2.0版(ban)(ban)(ban)(ban)堅持民商法(fa)(fa)和行(xing)(xing)政(zheng)法(fa)(fa)并重。
7、PPP已經成為國家的發展戰略
李克強總理在2014年(nian)有(you)(you)7次(ci)批示(shi)和部署(shu)，2015年(nian)有(you)(you)13次(ci)。
新一輪PPP改(gai)革頂層(ceng)設(she)(she)計立足于(yu)實現(xian)公(gong)眾、社會資(zi)本和(he)政府(fu)三方(fang)利(li)益共贏，主要是從制度建(jian)設(she)(she)、機(ji)構建(jian)設(she)(she)和(he)示(shi)范項目等三大方(fang)面(mian)展開，追求物有所(suo)值(zhi)價值(zhi)目標。
第一(yi)、制度建設
目(mu)(mu)前(qian)已(yi)初步搭建(jian)成從法(fa)(fa)律、政策(ce)到指(zhi)南(nan)(nan)(nan)、合(he)同(tong)(tong)、標準的(de)(de)三層(ceng)制(zhi)度體系(xi)(xi)(xi)。1，在(zai)(zai)(zai)(zai)法(fa)(fa)律層(ceng)面(mian)(mian)(mian)，已(yi)實施的(de)(de)有(you)《預算(suan)法(fa)(fa)》、《政府采購法(fa)(fa)》等，在(zai)(zai)(zai)(zai)研究中(zhong)的(de)(de)有(you)《PPP法(fa)(fa)》和(he)《特許經營(ying)法(fa)(fa)》。總之，一切皆(jie)要有(you)法(fa)(fa)可依。2，在(zai)(zai)(zai)(zai)政策(ce)層(ceng)面(mian)(mian)(mian)，國(guo)務院及財(cai)政部等部委(wei)發(fa)布(bu)了(le)一系(xi)(xi)(xi)列文件(jian)規定(ding)，比如，《關于在(zai)(zai)(zai)(zai)公共(gong)服務領(ling)域推(tui)廣(guang)政府和(he)社會資本合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)的(de)(de)指(zhi)導意見》（國(guo)辦(ban)發(fa)〔2015〕42號）。3，在(zai)(zai)(zai)(zai)操作(zuo)層(ceng)面(mian)(mian)(mian)，財(cai)政發(fa)布(bu)了(le)《PPP操作(zuo)指(zhi)南(nan)(nan)(nan)》、《財(cai)政承受能(neng)(neng)力論(lun)證(zheng)指(zhi)引》、《PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)合(he)同(tong)(tong)指(zhi)南(nan)(nan)(nan)》等一系(xi)(xi)(xi)列操作(zuo)性規定(ding)和(he)標準，明確了(le)路線圖、操作(zuo)程序及執(zhi)行(xing)標準等。對市場來說(shuo)，PPP是一種商業模(mo)式(shi)，商業模(mo)式(shi)只有(you)標準化(hua)方可大規模(mo)推(tui)廣(guang)。合(he)同(tong)(tong)管(guan)理是PPP制(zhi)度的(de)(de)基石，標準化(hua)合(he)同(tong)(tong)管(guan)理是國(guo)際******實踐路徑，但(dan)我(wo)國(guo)還(huan)處在(zai)(zai)(zai)(zai)新興市場階(jie)段(duan)，在(zai)(zai)(zai)(zai)法(fa)(fa)制(zhi)體系(xi)(xi)(xi)、機構能(neng)(neng)力、市場成熟度等方面(mian)(mian)(mian)還(huan)有(you)很(hen)大差(cha)距，當(dang)前(qian)階(jie)段(duan)發(fa)布(bu)《合(he)同(tong)(tong)指(zhi)南(nan)(nan)(nan)》指(zhi)導雙(shuang)方談判商定(ding)合(he)同(tong)(tong)較為現實，優(you)秀合(he)同(tong)(tong)案例分享也很(hen)重(zhong)(zhong)要；第二(er)步分行(xing)業推(tui)行(xing)標準化(hua)合(he)同(tong)(tong)。標準體系(xi)(xi)(xi)建(jian)設非常(chang)重(zhong)(zhong)要，無(wu)論(lun)是項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)識別、項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)產出、績效付費(fei)，都需要有(you)一套明晰的(de)(de)標準體系(xi)(xi)(xi)保證(zheng)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)質量。
第二，機構(gou)建設
主(zhu)要(yao)從四個方面進行。
首(shou)先，PPP改革是(shi)供給側改革，需要政府簡政放權，優(you)化服務。
其次，PPP是長周期、跨度大(da)、投資大(da)、參與人多，需要(yao)專業機(ji)構(gou)(gou)統籌(chou)指導，英國、法(fa)國、加拿大(da)、澳大(da)利(li)亞等都有專門政(zheng)(zheng)府機(ji)構(gou)(gou)，去年中(zhong)編辦批準財政(zheng)(zheng)部(bu)成(cheng)立(li)PPP中(zhong)心。目前從中(zhong)央到(dao)各省都成(cheng)立(li)PPP管理(li)機(ji)構(gou)(gou)，一(yi)些(xie)PPP開展(zhan)活躍地市(shi)也成(cheng)立(li)了PPP管理(li)機(ji)構(gou)(gou)。
第三，PPP專業技術(shu)性(xing)強，僅靠政府(fu)自身機構能力是不夠的，必須(xu)要發揮律師(shi)、會(hui)計師(shi)、工程師(shi)和咨詢機構的專業能力。政府(fu)要學會(hui)用PPP方(fang)式做好PPP工作。
第(di)四，要提示社會(hui)資本責(ze)任(ren)意(yi)識。PPP項目(mu)關系廣大老百姓民生(sheng)福祉，不是(shi)一般普通的(de)商業項目(mu)。比如(ru)，一個供水廠涉及幾十(shi)萬(wan)市民日(ri)常生(sheng)活，不可以(yi)隨便關停。
第三，示范項目(mu)
PPP是一(yi)項綜(zong)合性(xing)改革，在實踐上不能(neng)搞一(yi)窩蜂(feng)、大躍(yue)進，要積極規范(fan)(fan)推進。財政部(bu)計(ji)劃在2014-2016年每年推出(chu)一(yi)批(pi)示范(fan)(fan)項目，通過示范(fan)(fan)項目達到宣傳(chuan)、培訓、引導作用，探索(suo)總結可(ke)復制、可(ke)推廣模式。
2014年篩選(xuan)第(di)一(yi)批(pi)示范項(xiang)目(mu)(mu)時，地方(fang)對(dui)什么是(shi)PPP？PPP有哪(na)些核心(xin)因(yin)素？誰能代表政府(fu)等(deng)一(yi)些基本要求，認(ren)識(shi)了解不(bu)(bu)夠(gou)，當(dang)時選(xuan)取30個(ge)(ge)示范項(xiang)目(mu)(mu)都困(kun)難，今年對(dui)第(di)一(yi)批(pi)示范項(xiang)目(mu)(mu)督導后(hou)，有3個(ge)(ge)項(xiang)目(mu)(mu)因(yin)不(bu)(bu)滿足要求而(er)被調出。第(di)一(yi)批(pi)30個(ge)(ge)示范項(xiang)目(mu)(mu)總投資約(yue)1,800億，覆蓋15個(ge)(ge)省，涉及交通、市(shi)政工程、環境(jing)保護(hu)、醫(yi)療、體(ti)(ti)育等(deng)5個(ge)(ge)領域(yu)。
2015年篩選第二批(pi)示范項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)時(shi)，將項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)按行(xing)(xing)業(ye)由專家封閉背靠背打分，只有(you)達到(dao)及格線以上(shang)的才可列入示范項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)。今(jin)年項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)質量明顯(xian)提升(sheng)，而且行(xing)(xing)業(ye)分布更多(duo)元化(hua)。第二批(pi)示范項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)基(ji)本覆蓋所(suo)有(you)省市；拓展到(dao)片區開發(fa)、體(ti)育、養老(lao)、保障(zhang)性安居工(gong)程等13個行(xing)(xing)業(ye)，社會類(lei)基(ji)礎(chu)設施項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)比(bi)重達到(dao)12%；使(shi)用者付費與政府付費和(he)可行(xing)(xing)性缺口補助項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)(mu)平分秋色，將來后兩種付費比(bi)重還會上(shang)升(sheng)；綠(lv)色低(di)碳基(ji)礎(chu)設施比(bi)例達到(dao)50%，這是(shi)一個好信號，在新型城鎮化(hua)中(zhong)綠(lv)色低(di)碳基(ji)礎(chu)設施必(bi)須放(fang)在優先發(fa)展位置。
從兩(liang)批(pi)示范項目(mu)(mu)匯總(zong)數據(ju)來看(kan)，交(jiao)通類項目(mu)(mu)比例最(zui)高，其中城(cheng)市輕軌項目(mu)(mu)最(zui)多；排名第二的是(shi)(shi)市政(zheng)工程項目(mu)(mu)；第三是(shi)(shi)環境保護(hu)項目(mu)(mu)；第四類是(shi)(shi)綜合片區(qu)開發(fa)項目(mu)(mu)，隨著地方融資(zi)平(ping)臺轉型，如何找(zhao)到新的老城(cheng)改造(zao)、新城(cheng)開發(fa)模式非常(chang)迫切，在法(fa)治框架下，在政(zheng)府引導(dao)下，應(ying)鼓勵社會資(zi)本參與城(cheng)市的建(jian)設、維護(hu)和運營。
截止目前，PPP改革進展總體形勢是：
第一(yi)，經(jing)過二年(nian)培育和(he)推廣，PPP已經(jing)成為(wei)各地穩增長、調結(jie)構(gou)、促改革、惠民生的(de)一(yi)個(ge)重要抓手(shou)。根據財政部PPP信息(xi)平臺統計，地方推薦PPP項(xiang)目計劃投(tou)資(zi)額為(wei)5.6萬億(yi)；發改委的(de)PPP推介項(xiang)目有(you)3.4萬億(yi)；一(yi)個(ge)研究機構(gou)說有(you)10萬億(yi)PPP招(zhao)商項(xiang)目。從(cong)項(xiang)目計劃投(tou)資(zi)量看(kan)，PPP可(ke)以說是呈星火燎原(yuan)之勢。
第(di)二，PPP已(yi)經覆蓋大多數行(xing)業，綠色低碳基礎(chu)設(she)施比(bi)例高。在城鎮化(hua)進程(cheng)中(zhong)不(bu)優(you)先發展綠色基礎(chu)設(she)施，我們的生活質量就要(yao)打折扣(kou)，比(bi)如(ru)霧霾問題。
第(di)三，市場擴圍之后，混(hun)合(he)付費和政府付費項目會越來越多。
第四(si)，中央部門(men)和地方加大對PPP市場環境優(you)化的支持力度。比(bi)如(ru)，財政部設(she)立(li)了(le)1800億PPP基金，山東省PPP基金也有800億；地方紛(fen)紛(fen)出臺獎補政策(ce)；土(tu)地、稅收、融資(zi)等政策(ce)完(wan)善銜(xian)接工作(zuo)也在(zai)進行。
第(di)五，中(zhong)央和地(di)方(fang)示范項目的標桿示范引導作(zuo)用逐步顯現。
第六，目前也(ye)存在一(yi)些不(bu)(bu)規(gui)范的PPP項目，甚至一(yi)些偽PPP項目，把PPP當作變相融資平臺用的情況也(ye)存在。這主要(yao)是因為一(yi)些地(di)方認識不(bu)(bu)到位，監督管理(li)措施跟不(bu)(bu)上。
PPP改(gai)(gai)革最(zui)終目標(biao)是建立一(yi)(yi)(yi)個(ge)科學的(de)、統一(yi)(yi)(yi)的(de)、規范的(de)、透明(ming)的(de)PPP大市(shi)場(chang)。PPP是一(yi)(yi)(yi)種(zhong)創新，也(ye)是一(yi)(yi)(yi)種(zhong)改(gai)(gai)革，如(ru)果理念、文化跟不上，改(gai)(gai)革就會(hui)步履蹣跚。要倡(chang)導(dao)法(fa)治(zhi)、市(shi)場(chang)、合(he)作(zuo)PPP文化。第一(yi)(yi)(yi)，政(zheng)府、市(shi)場(chang)主體(ti)、社(she)會(hui)公眾(zhong)的(de)行為必須(xu)在法(fa)治(zhi)框架下(xia)規范。第二，要發揮(hui)市(shi)場(chang)在資(zi)源配置(zhi)中的(de)決定性作(zuo)用和更(geng)好發揮(hui)政(zheng)府引導(dao)作(zuo)用。第三(san)，我們要實(shi)現(xian)政(zheng)府、社(she)會(hui)資(zi)本和公眾(zhong)的(de)共贏，通(tong)過協調發展、共享發展，實(shi)現(xian)PPP改(gai)(gai)革的(de)遠大目標(biao)。
來源：財(cai)政部PPP中心(xin)
作者：焦小平（財政部PPP中心副主任）
